Реформа контрольной и надзорной деятельности
«Регуляторная гильотина». Ожидания и первые результаты.
Б.Ю.Ягуд
В соответствии с Перечнем поручений Президента от 16.02.2019 г. № ПР-294 в рамках послания Федеральному собранию в начале 2019 года Правительством РФ объявлена глобальная реформа контрольно-надзорной деятельности «Регуляторная гильотина» как инструмент масштабного пересмотра и отмены нормативных актов, негативно влияющих на общий бизнес–климат».
Термин «Регуляторная гильотина» был предложен международной консалтинговой компанией Jacobs, Cordova & Associates, разработавшей ее концепцию. Данное понятие как инструмент применяли власти Великобритании, Хорватии, Мексики, Вьетнама и других стран. «Регуляторная гильотина» должна ликвидировать «различные точки торможения в законодательстве на основе доказательного регулирования». Концепция «Регуляторной гильотины» состоит в реорганизации в течение одного-двух лет системы регулирования в сфере контроля и надзора, ее упрощение и удаление устаревших норм.
Уместно также упомянуть инициативы по дерегулированию, предложенные Д.Трампом 4 года назад при вступлении на пост Президента США. По его распоряжению, введение любого нового ограничения должно сопровождаться отменой 22-х старых. В результате его инициатив было отменено или ослаблено свыше 1000 ограничительных норм, что благоприятно повлияло на деловой климат в стране и привело к расширению многих видов бизнеса.
В России 44 органа осуществляют контрольно-надзорные функции. Существует более 180 видов государственного контроля (надзора). Более 9 тысяч нормативно-правовых актов устанавливают свыше 2 миллионов обязательных требований, проверяемых в рамках контрольной и надзорной деятельности.
Издержки бизнеса на соблюдение этих обязательных требований составляют более 20-30% общих производственных затрат.
В рамках дорожной карты по реализации принципов «Регуляторной гильотины» Министерством экономического развития на первом этапе должны были быть разработаны два основополагающих Федеральных закона РФ:
- «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 N 247-ФЗ.
- «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 N 248-ФЗ.
В первом из них должны были быть определены правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с предпринимательской и иной экономической деятельностью. Оценка соблюдения этих требований должна осуществляться в рамках деятельности государственного контроля (надзора).
Второй основополагающий федеральный закон «О государственном контроле (надзоре)» должен определить систему и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, позволяющих снизить административную нагрузку на хозяйствующие объекты.
В рамках реализации «Регуляторной гильотины» в сжатые сроки (фактически 1,5 года) Президентом была поставлена задача не только разработать и закрепить законодательно новые принципы нормативного регулирования и надзора (контроля) за исполнением, но и переработать тысячи действующих норм и правил, существенно сократив их число и объём требований с учётом вектора «целеполагания», по возможности исключив требования и предписания по применению конкретных технических решений.
Более того, изначально планировалось разделение процессов создания новых норм и организации контроля за их исполнением, т.е. нормотворческая функция должна была перейти от надзорных ведомств к государственным профильным ведомствам и бизнес-сообществу.
В качестве участников «Регуляторной гильотины» Правительством были привлечены 40 органов власти (министерства и ведомства) для разработки проектов новых нормативно-правовых актов. Созданы 43 отраслевые группы для оценки проектов нормативно-правовых актов (НПА) и разработки предложений по их доработке.
Создана Правительственная комиссия по проведению административной реформы и снятию разногласий.
Большинство предприятий и организаций химической промышленности имеют в своем составе объекты I-IV классов опасности, оформляют лицензии на эксплуатацию опасных производственных объектов и подлежат надзору соответствующего ведомства Ростехнадзора.
Поэтому из 43-х сформированных групп наиболее важной и профильной для химической промышленности является группа «Промышленная безопасность». Сопредседателем группы были назначены Алешин А.В. (Ростехнадзор) и Дюков А.В. (ПАО «Газпромнефть»).
В числе участников Рабочей группы были утверждены представители химической промышленности: Президент Российского Союза химиков (РСХ) – Иванов В.П. (член рабочей группы) и директор Ассоциации «РусХлор», Вице-президент РСХ Ягуд Б.Ю. (эксперт группы).
Основу повесток регулярно проводимых в течение 2019-2020 г.г. заседаний рабочей группы составили:
- рассмотрение и согласование перечня отменяемых нормативных правовых актов в сфере промышленной безопасности;
- предложения новой структуры регулирования в сфере промышленной безопасности;
- рассмотрение и согласование планов-графиков разработки нормативно-правовых актов и подготовленных документов.
Следует сказать несколько слов о принципе «целеполагания», применение которого планировалось при разработке новых нормативных актов.
Принцип этот не нов и широко используется в нормативно-правовом регулировании стран с развитой экономикой.
В качестве примера можно привести Федеральный закон Германии «О защите от вредных воздействий», по статусу и целям аналогичный нашему закону «О промышленной безопасности».
Структура нормативного регулирования и примеры предписаний из этого Федерального закона приведены ниже.
Ниже приведена выдержка из предписания к Закону
Предписание по исполнению Федерального Закона о защите от вредных воздействий
от 26 апреля 2000 г. (Бюлл.Фед. Зак-ва I с. 603)
П.1. Общие обязанности по эксплуатации
- (1) Предприятие должно предпринимать необходимые меры в соответствии с видом и масштабом возможных угроз, чтобы препятствовать авариям; обязательства по иным, нежели правовым предписаниям по защите от вредных воздействий, остаются незыблемыми.
- (2) При выполнении обязанностей согласно абзацу 1 следует учитывать:
- Источники опасностей при эксплуатации
- Источники опасностей, обусловленные окружающей местностью, такие как землетрясения или наводнения
- Вмешательство неуполномоченных лиц
Но при этом, естественно, следует учитывать то, что данные источники опасностей и вмешательств могут быть исключены в качестве причин аварий.
- (3) Вне сферы действия абз.1 следует принять профилактические меры для удержания на возможно низком уровне воздействия аварий.
- (4) Состояние и эксплуатация производственных сооружений производственной отрасли должны соответствовать состоянию техники безопасности.
П.2. Требования по предотвращению аварий
Предприятие во исполнение вытекающих из п.1 абз.1 обязанностей должно:
- Принимать меры, чтобы пожары и взрывы
А) избегались в сфере производства
Б) не воздействовали отрицательным образом на безопасность производства путем передачи от одной установки к другой
В) не воздействовали отрицательным образом на безопасность производства из внешних источников
- Оборудовать производство достаточным объемом сигнализационного, наблюдательного и защитного инвентаря
- Оборудовать производственные установки надежным измерительным, замерочным и регулирующим оборудованием, которое, если это возможно по условиям технологии и техники безопасности, находясь в наличии в большом количестве и разнообразии , не должны зависеть друг от друга
- Защищать обеспечивающие безопасность элементы производственной сферы от вмешательства неуполномоченных лиц.
П.3. Требования по ограничению воздействия аварий
- (1) Предприятие, во исполнение вытекающих из п.1 абз.3 обязанностей, должно:
- Принимать меры, чтобы свойства фундамента и несущих частей здания при авариях не могли вызвать дополнительную опасность
- Оснащать оборудование сферы производства необходимыми устройствами по технике безопасности, а также принимать необходимые технические и организационные защитные меры
- (2) Предприятие должно заботиться о том, чтобы в случае аварии получить немедленно полную и компетентную информацию от ответственных за защиту от опасностей официальных органов и сил.
Как видно из приведённого примера, в Предписаниях к Закону изложены либо обобщённые цели и требования , например: препятствовать авариям, избегать пожаров и взрывов, учитывать источники опасностей, принимать профилактические меры для удержания аварий на возможно низком уровне. То есть применено «целевое» требование – не допустить аварии, обеспечить герметичность, прочность, устойчивость, своевременную сигнализацию об аварийной ситуации, эффективную локализацию и ликвидацию последствий.
Что же касается конкретных нормативных требований к техническим устройствам и процессам, используемым при проектировании, строительстве, эксплуатации и надзоре за опасными производственными объектами, то в Германии они изложены в Рекомендательных документах – немецких стандартах (DIN), нормативных документах Европейского комитета по нормированию (CEN), национальных и международных отраслевых технических рекомендациях.
К примеру, если взять близкую мне хлорную подотрасль химической промышленности Германии, то европейская хлорная промышленность, в т.ч. естественно, и немецкая, для реализации требований законов широко пользуется техническими рекомендациями «ЕвроХлора» - ассоциации, объединяющей всех производителей хлора в Европе. За время её существования с 1956 года выпущено свыше 100 Технических рекомендаций по обеспечению надежности, технологичности и безопасности оборудования и процессов на всех этапах обращения с хлором. Ниже в качестве примера приведена небольшая выдержка из обширного перечня.
EuroCnlor
(Брюссель)
ТЕХНИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
|
Шифр публи-кации |
Название |
|
1 |
2 |
|
72/10 |
Хранение жидкого хлора под давлением. |
|
73/17 |
Хранение жидкого хлора под низким давлением. |
|
73/20 |
Безопасная транспортировка жидкого хлора в автоцистернах (Кодекс хорошей практики). |
|
73/25 |
Транспортировка хлора по трубопроводам на большие расстояния. |
|
74/31 |
ИСО-контейнер-цистерны для транспортировки жидкого хлора под давлением. |
|
75/43 |
Гибкие стальные змеевики для перемещения газообразного или жидкого хлора. |
|
75/44 |
Шарнирные подъемные устройства для перемещения газообразного и жидкого хлора. |
|
75/45 |
Гибкие шланги из монеля для перемещения газообразного и жидкого хлора. |
|
75/46 |
Пневматические клапаны для использования на автомобильных и железнодорожных цистернах или на транспортных средствах с ИСО-контейнерами для хлора |
|
75/47 |
Хлорные испарители. |
|
76/52 |
Оборудование для обработки газовых отходов, содержащих хлор. |
|
76/53 |
Установка, удаление и уход за пневматическими клапанами на автомобильных и железнодорожных цистернах и ИСО-контейнерах для жидкого хлора (Кодекс хорошей практики). |
|
76/55 |
Приемлемые уровни треххлористого азота в жидком хлоре. |
|
76/60 |
Правила использования вертикальных шаровых вентилей на жидком хлоре. |
Аналогичная система технического регулирования действует и в других странах. Так, Американская ассоциация хлорной промышленности (Американский Институт Хлора) , организованная в 1934 году и насчитывающая 185 членов, также на протяжении многих лет разрабатывает и совершенствует технические рекомендации по обращению с хлором, в которых детально изложены все требования к техническим устройствам и процессам.
В чём неоспоримые преимущества такой системы технического регулирования? Это, прежде всего, следующее:
- Принимаемые законы носят «целеполагающий» , рамочный характер, что исключает необходимость периодически запускать длительную процедуру корректировки Закона о промышленной безопасности при возникновения новых технических либо организационных решений по обеспечению устойчивой и безопасной работы опасных производственных объектов.
- Технические рекомендации (руководства по реализации требований законов) носят рекомендательный характер и разрабатываются профессиональными сообществами – отраслевыми объединениями, обществами инженеров-механиков, химиков, материаловедов и т.п.
Такая структура регулирования позволяет, оставляя неизменными базовые «целеполагающие» требования в законах и других аналогичных государственных документах, регулярно актуализировать с помощью бизнеса рекомендательную нормативную базу. Выполнение же методических рекомендаций и указаний этой нормативной базы всегда позволяет инжиниринговым компаниям и предприятиям - производителям продукции выбрать наиболее оптимальные, современные и безопасные технические решения.
Следует отметить, что хотя статус методических, технических рекомендаций и руководств - «рекомендательный», но в большинстве развитых стран соответствие производств этим документам учитывается государством как при осуществлении государственного надзора, страхового аудита, так и при расследовании аварий и инцидентов.
До сегодняшнего дня химические и другие смежные отрасли в России пользуются «Законом о промышленной безопасности опасных производственных объектов» № 116-ФЗ от 21.07.97 г. и Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности. В действующих нормах и правилах детально изложены конкретные требования к оборудованию и технологическим процессам. Однозначность трактовок технических требований и норм обеспечивает объективность оценок при ведении надзора. Вместе с тем появление любых новых технических средств и технологических решений, отсутствующих в правилах, требует постоянной корректировки и пересмотра Федеральных норм, которое происходит 1 раз в 3-5 лет, а до внесения изменений необходимо обосновывать возникающие при внедрении новой техники многочисленные отклонения от действующих норм, либо не прописанные в них, с привлечением экспертных организаций, подтверждающих безопасность любого решения: от внедрения новой формы фланцевого либо торцевого уплотнения до применения принципиально новых технологий.
Поэтому вышеописанные принципы разработки требований и надзора за их соблюдением в развитых странах должны были быть учтены при реализации реформы «Регуляторная гильотина» в России.
Основные этапы реформы «Регуляторная гильотина» должны завершиться к 01.01.2021 года. Представители РСХ принимали участие в более чем 100 заседаниях Рабочей группы «Промышленная безопасность» и сегодня можно уже подвести первые итоги и оценить , сбылись ли ожидания.
Всего по отраслям промышленности было отменено 3013 актов, содержащих обязательные требования, к принятию подготовлено 477 актов, из которых 247 принято.
В рабочей группе «Промышленная безопасность» отменено 219 актов, к ноябрю с.г. подготовлено 80 актов, из которых принято 13. Остальные в ускоренном режиме должны быть приняты до конца года.
Результаты не во всём совпали с ожиданиями. Причин этому много. Вот, на мой взгляд, только основные.
- Цели реформы «Регуляторная гильотина» без преувеличения можно назвать революционными. Необходимо было проанализировать и отменить тысячи действующих национальных нормативно-правовых актов с целью в сжатые сроки – 1,5 года по возможности актуализировать либо разработать вновь на принципах «целеполагания» громадный массив новых нормативно-правовых документов с законодательным их утверждением. Естественно, что без ошибок, корректировки сроков, уточнения задач в ходе реформы было не обойтись.
- Два основополагающих установочных (процедурных) Федеральных закона РФ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 247-ФЗ и «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ были приняты Государственной Думой и подписаны Президентом только в середине 2020 года. К этому времени большая часть подготовленных актов была рассмотрена.
- В процессе рассмотрения в Государственной Думе проекта Закона «Об обязательных требованиях» из него был исключен п.4. статьи 3 : «Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия по государственному контролю (надзору), не вправе принимать нормативные акты, содержащие обязательные требования, проверяемые этим же органом в рамках осуществления им государственного контроля (надзора) за соблюдением указанных требований».
- Не в полной мере были привлечены к нормотворчеству соответствующие Департаменты Минпромторга, отраслевые ассоциации, научно-технические управления крупных холдингов и объединений, проектные институты и инжиниринговые центры.
Основная нагрузка по переработке Федеральных законов, Федеральных норм и правил легла на плечи Ростехнадзора. Ход реализации реформы «Регуляторная гильотина» показал, что не все отраслевые промышленные и инжиниринговые ассоциации, союзы готовы были взять на себя функции разработчиков тех самых «целеполагающих» норм и правил, выполнение которых при снижении финансовой нагрузки на бизнес обеспечивало бы должный уровень безопасности.
- Две трети времени работы Рабочей группы «Промышленная безопасность» было потрачено на рассмотрение проекта Федерального закона «О промышленной безопасности». Проект закона был подготовлен задолго до начала реформы «Регуляторная гильотина», и естественно, не учитывал специфики реформы. Поэтому постатейное рассмотрение базового законодательного норматива по обеспечении промышленной безопасности, корректировка многих требований в соответствии с концепцией реформы заняли практически год.
Проекты новых Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности (подзаконных актов), а их сотни, за короткое время в принципе не могли быть рассмотрены детально и принимались «в целом».
- Те предприятия и объединения, которые включились в работу по реализации реформы «Регуляторная гильотина» с начала её старта ( I квартал 2019 года) успели подготовить предложения либо проекты новых нормативно-правовых актов для рассмотрения совместно с надзорными ведомствами. В их числе ПАО «Газпромнефть, ПАО «Русгидро», ПАО «ИнтерРАО», Ассоциации предприятий «Русская сталь», Ассоциация «РусХлор».
Так, в Ассоциации «РусХлор» в 2019 году сразу после объявления о начале реформы была создана Рабочая группа по разработке проекта новых федеральных норм и правил для предприятий хлорной промышленности. В Рабочую группу вошли специалисты Ассоциации и представители всех предприятий отрасли. Было собрано более 200 предложений, которые были обобщены, обоснованы и рассмотрены на секции Научно-технического совета Ростехнадзора. Проект новых Правил безопасности при обращении с хлором был готов к моменту рассмотрения в Рабочей группе «Регуляторная гильотина» и не претерпел принципиальных изменений на последующих этапах согласования в министерствах и ведомствах.
В заключении нужно отметить, что 01.01.2021 года с вводом в действие вновь разработанных Федеральный норм и правил реформа контрольно-надзорной деятельности «Регуляторная гильотина» не завершается.
Будет совершенствоваться и далее риск-ориентированный подход, предполагающий (определяющий) форму, продолжительность и периодичность проведения контрольно-надзорных мероприятий в зависимости от уровня (степени) потенциального риска опасного производственного объекта. Планируется не только сокращение числа плановых проверок, но изменение и самих подходов к ним. Основное внимание предполагается уделять проверке наличия и эффективности системы безопасности на предприятии, включая работу служб производственного контроля, на которые возлагаются задачи детального внутреннего надзора за соблюдением требований правил и норм безопасности.
В соответствии с законопроектом, вносящим изменения в действующую редакцию закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» с 1 июля 2021 года будет отменён институт экспертизы технических устройств, а также зданий и сооружений. Эксплуатирующие организации будут иметь право самостоятельно проводить оценку состояния зданий и технических устройств.
Сжатые сроки разработки новых нормативов с рассмотрением их в Рабочих группах с согласованием в министерствах и ведомствах привели к тому, что часть из них была создана путем переформатирования действующих норм и правил. Поэтому работа над ними с учётом принципа «целеполагания», а не предписаний конкретных технических требований, ещё впереди.
Следует также сказать и о том, что для успешного применения вновь вводимых нормативных требований надзорные ведомства планируют разрабатывать так называемые Руководящие указания по порядку реализации заложенных требований. И если бизнес примет активное участие в создании таких Руководств, то есть надежда, что в будущем промышленность получит современную систему технического регулирования и сократит затраты на многочисленные и дорогостоящие экспертизы и обоснования безопасности при любых модернизациях и технических перевооружениях производств.